欧美转基因食品法律管制制度比较研究（下）

四、对欧美模式差异的分析和对我国的启示

欧美在转基因食品管制制度方面差异如此巨大，原因是复杂的。首先，从文化传统和民众观念来看，美国人对新技术的态度远比欧洲人积极。正如英国著名的“Nuffield生物伦理委员会”所指出的：“美国文化更具创新开拓精神、规避风险的意识不强，这也许可以部分说明为什么美国公众较为轻松地接受了转基因技术，而并未就此发生激烈辩论。”FDA对美国消费者的调查也表明：大多数被调查者认为科学足以判断转基因食品的短期的安全性，认为这并不是个问题。相反，欧洲人对新技术可能造成的负面后果较为警惕，而近年来发生在欧盟的疯牛病等事件使欧洲消费者对改变食品制造方法的新技术更加怀疑（注：有关疯牛病的起源尚未被最后确认，但普遍的观点是疯牛病与人们改变牛的饲料有关，即将羊骨和余肉制成牛饲料，从而使病羊所携带的病毒通过牛的消化系统传播给牛。调查表明：有2/3的欧洲消费者认为转基因食品会给社会带来危险，只有1/4的人支持转基因食品。在欧洲具有很大影响的环保团体一直强烈反对转基因技术，也在很大程度上加剧了民众对转基因食品的不信任。第二，美国特有的产品责任巨额赔偿传统是对转基因食品实行“自律管制”的基础。美国之所以敢于对转基因食品采取自律性的管制，由食品制造商自行判断转基因食品是否安全可靠、是否需要贴特殊的标签警告消费者，其中的重要原因是美国产品损害赔偿数额惊人，加上美国人好诉的传统和发达的信用体制，足以促使食品制造商在开发转基因食品时尽到谨慎义务，只有在经过严格的科学实验和评估，确信转基因食品安全无害后才敢投放市场。美国FDA就明确宣布：FDA几乎是完全依靠《食品、药品和化妆品法》第402条(a)(1)款有关食品制造商法律责任的规定来确保食品安全的。同时，由于使用转基因技术制造食品需要掌握先进的生物技术和仪器设备，只有少数几家资金雄厚、科研力量超强的大公司才有能力涉足。他们的实力和信誉也在一定程度上增加了美国政府和公众的信心。而欧盟的生物技术研究水平落后于美国，只能是转基因食品的进口方，无法单纯依靠严厉的法律责任影响那些总部设在美国的生物技术公司。对外国公司产品自然产生的不信任感是欧盟对转基因食品进行严格管制的一大动因。第三，双方在转基因食品国际贸易中所处的不同地位也是导致管制制度差异的重要原因。美国是世界上最大的转基因作物种植国和转基因产品出口国，2002年转基因作物的种植面积已占全球种植面积的66%。在巨大的国家经济利益的驱动下，美国自然希望为生产开发转基因食品的生物技术公司创造良好的法律环境，保持生物技术的领先优势。而欧盟作为转基因食品的进口地区，在受到WTO规则限制，无法直接使用配额和数量限制来阻止转基因食品进口的情况下，只能借助于各种技术壁垒为进口设置障碍。欧盟的许多管制措施正反映了这一深层次的经济考虑。例如，欧盟新条例规定无论转基因食品中是否还含有转基因生物或蛋白质，也无论现有检测技术是否能够测出其中转基因成分，均要按照正常审批程序加以风险评估和审批。按照OECD等国际组织的研究报告，这类转基因食品已不可能对人类健康或环境造成风险。欧盟的这一管制措施确有贸易保护主义之嫌。考虑到我国的现实国情，欧美对转基因食品采取的不同管制模式对我国有以下启示：

启示之一：监管方式应采取欧盟模式，有利于保障食品安全和抑制进口

我国已经初步建立了转基因食品的法律管制框架。2001年国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》。农业部据此分别制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。卫生部于2001年制定了《转基因食品卫生管理办法》。从这些行政法规和规章规定的审批要求、安全评估程序和标签制度来看，我国基本采用了欧盟式的严格管制模式。应当说，这个模式是比较符合我国国情的。我国产品责任法律制度尚待健全、赔偿金额并不大，全民的权利意识也不高，缺乏实施美国式“自律管制”的条件。从实践来看，我国食品安全情况不容乐观，有关假冒伪劣食品危害消费者安全的事件也不断见诸报导。如果对转基因食品不加以审批和事先监管，很可能导致严重的安全隐患。

此外，我国也是转基因食品的进口大国。1996我国进口转基因大豆等作物8万吨，到1999年飙升至280多万吨，2000年达到750万吨，2002则超过1000万吨。6年间进口转基因作物增长100多倍。我国采取欧盟式的严格管制措施，可以在一定程度上起到抑制进口的作用。如农业部2002年颁布《农业转基因生物进口安全管理办法》之后，要求进口商向“农业转基因生物安全管理办公室”提供资料、申请领取农业转基因生物安全证书。这一类似许可证式的管理措施无疑会缓解廉价进口大豆的泛滥局面，减轻进口大豆对国内市场造成的巨大压力。同时，要求在转基因食品上贴标签也会提高食品的成本。有调查表明：在实行强制标签制度的第一年，开发商将要支付总成本的6%用于标签。以后每年要支付3%。而这一成本又不可能为开发商自己所吸收，将会转移给消费者，食品价格将会因此而上升5%-15%。这当然会导致转基因食品消费量的下降。

启示之二：对于特定转基因食品在审批和标签方面采取美国模式，为我国转基因技术的发展和应用留下空间

另一方面，我们也应看到，转基因技术在中国有着巨大的发展潜力，也是今后中国出口创汇的重要来源。转基因技术对于在我国这样一个人口众多、耕地、灌溉用水等农业资源相对不足的国家解决粮食问题具有重大意义。传统农业技术继续提高农业产量的潜力已经不大，只有依靠现代转基因技术，种植耐病毒、耐虫害、耐恶劣气候和高质高产的转基因作物，才能在人口和环境压力不断增大的情况下保持农业产量的稳定增长，同时实现可持续发展。国家计委和科技部发布的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》将“农林牲渔业动植物基因工程产品”列为10个优先发展的产业之一，充分说明转基因技术对我国的重要性。同时，我国的转基因技术水平在发展中国家位居领先水平，种植转基因作物的面积也在不断扩大。2002年度我国种植面积占全球总植物面积的4%，仅次于美国、阿根廷和加拿大。其中包括直接用于食用的转基因甜椒和西红柿。可以预见，我国未来可能成为转基因食品的出口大国。在这种情况下，我国在严格管制转基因食品、保障人民身体健康和知情权、适当抑制进口的同时，也应当为国产转基因食品制造业的生存和发展留下足够的空间。因此，我国不宜仿效欧盟新条例那种极为苛刻的管制措施，同时应对现有的立法进行调整。

首先，那些虽然由转基因生物制成，但经过深加工后最终产品中已不含有转基因生物或蛋白质，现有检测技术也无法测出其是否由转基因技术制成的食品（如由转基因西红柿制成的西红柿酱，由转基因玉米制成的玉米油或玉米粉等），早已被OECD等国际组织公认为与传统食品“实质性相似”，并且不可能对人的健康造成影响。对于这类食品，欧盟新条例废除了原先采取的“简易程序”，而要求其接受严格的风险评估和审批程序，显然是出于贸易保护主义的目的，为进口设置技术壁垒。我国目前的立法，特别是直接针对转基因食品的《转基因食品卫生管理办法》并没有在审批程序方面考虑到这类食品的特殊性。为了促进我国转基因技术的应用，我国可以在要求所有转基因食品都必须经过审批的同时，在实际操作时对此类食品加以特殊对待。甚至可以在监管机关取得较为丰富的经验后，对这类转基因食品采取美国的自律式管制。

其次，欧盟的新条例要求这类转基因食品也要贴标签，实际也是为了最大限度地降低消费者的需求。正如有专家指出的：在社会普遍缺乏对转基因技术科学认识的情况下，“转基因”这个标签本身就会使人产生对食品的不信任感。同样采取欧盟式管制模式的澳大利亚和新西兰在这方面就采取了与欧盟不同的做法，规定这类转基因食品无需贴标签。而我国（转基因食品卫生管理办法》第16条规定：“食品产品中（包括原料及其加工的食品）含有基因修饰有机体或／和表达产物的，要标注‘转基因XX食品’或‘以转基因XX食品为原料’”，这意味着上述经过深加工，不再含有转基因生物或蛋白质的食品仍然要贴标签。此外，即使欧盟新条例也规定：如果偶然混入食品成分的转基因成分比例在0.9%以下，无需贴标签。这不但是因为如此轻微的含量难以对人的健康产生影响，也是因为它无法被检测技术所测出。澳大利亚和新西兰将这一比例规定为1%，而日本规定的比例更是达到了5%。而《转基因食品卫生管理办法》则没有对可免于标签要求的转基因含量比例规定下限。这等于要求任何偶然混入转基因成分的食品都必须贴标签。

我国的这两项规定显然过于苛刻。我国消费者对转基因技术尚缺乏客观和科学的认识，许多媒体过分渲染转基因技术危害的可能性，也使社会公众对转基因食品疑虑重重。在这种情况下，如果连已被公认不可能对人体健康产生影响的上述特定转基因食品和含有微量转基因成分的食品也必须贴上标签，无疑会在很大程度上提高经营成本，并使消费者敬而远之。从长远来看，如果我国消费者对国产转基因食品，特别是被公认为安全的转基因食品缺乏信心，对我国发展转基因技术、解决粮食问题是不利的。因此，对于经过深加工后不再含有转基因生物或蛋白质的食品，以及偶然混入微量转基因成分的食品，采取美国式的自愿标签制度，对我国而言应当是合适的。(dfbv)